De la ayuda para el desastre al desastre de la ayuda (avance)

El siguiente texto es un extracto del libro “Haití. Capitalismo del Desastre”, que estoy preparando y espero publicar en los próximos meses.

Iolanda Fresnillo. 12 de enero de 2015

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Promesas rotas de la ayuda internacional

La dimensión de la tragedia y el impacto que la cobertura mediática del terremoto tuvo en millones de personas en todo el mundo impulsó una de las mayores operaciones humanitarias que se recuerdan. Se recaudaron más de 3.060 millones de dólares por parte de ONG, instituciones religiosas y fundaciones privadas. En el primer mes después del terremoto las ONG españolas recaudaron unos 81 millones de dólares de aportaciones de la sociedad española, superando los 79 millones de dólares de ayuda de emergencia del gobierno español (que más tarde incrementaron a 464 millones de dólares prometidos de 2010 a 2012, incluyendo ayuda a la reconstrucción y contra la epidemia de cólera). Gobiernos y agencias de cooperación prometieron más de 13.340 millones de dólares para el período 2010 a 2020, unos 6.373 millones para los tres primeros años (2010-2012)[1].

¿Dónde ha quedado toda aquella solidaridad? ¿Cuánto de lo prometido fue realmente desembolsado? Y lo que es más importante ¿Cómo y para qué se ha destinado esa ayuda?

Según la oficina del Asesor Especial de Naciones Unidas para Haití, a diciembre de 2012 fueron desembolsadas tan sólo el 56% de las promesas realizadas para los tres primeros años en la Conferencia de donantes para Haití que tuvo lugar en Nueva York en marzo de 2010​​. El porcentaje de desembolso para los tres primeros años incluyendo otras donaciones adicionales no incluidas en la Conferencia de Nueva York se eleva al 66% según los datos del Gobierno Haitiano. En definitiva, un desembolso de entre el 56 y el 66%,  lo que para el Gobierno Haitiano es un éxito, ya que es “superior a las tasas de desembolso registradas en países en condiciones similares, que rondan el 50%” (CAED, 2013). El Gobierno Haitiano, exculpa a la comunidad internacional de los bajos niveles de desembolso, pues para ellos “la verdadera cuestión que limita la tasa de desembolso muy probablemente no sea la falta de voluntad de los donantes, sino más bien la baja capacidad de absorción de estos fondos” (CAED, 2013).

Del total de 13.340 millones de dólares comprometidos por los donantes bilaterales y multilaterales hasta 2020, a finales de 2012 se habían desembolsado unos 6.430 millones de dólares (el 48.2%), incluyendo:
-       2.230 millones en ayuda humanitaria post-terremoto
-       191,9 millones en ayuda para la epidemia de cólera
-       3.010 millones para reconstrucción comprometido en la Conferencia de Nueva York
-       1.010 millones para reconstrucción a través de otros compromisos diferentes a los de Nueva York

A ello hay que añadir los mil millones en alivio de la deuda que también contabilizó en muchos casos como ayuda hacia Haití por parte de los acreedores/donantes.

No existe seguimiento oficial de los desembolsos comprometidos con Haití desde que a finales de 2012 se cerró la oficina del Asesor Especial de Naciones Unidas para Haití. Las cifras de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (UNOCHA) para 2013 indican que la financiación ese año descendió hasta 131 millones de dólares[2].

La cuestión, sin embargo, no es sólo el nivel de desembolso, sino que se ha priorizado en esta ayuda de emergencia y reconstrucción, como se ha hecho.

La promesa, expresada por Bill Clinton tras la Conferencia de Donantes de Nueva York, en la que fue designado enviado Especial para Haití, era reconstruir un Haití mejor (bajo la consigna, ya utilizada tras el Tsunami que devastó el sudeste asiático, Build Back Better). El balance, a casi cinco años del terremoto, no puede ser positivo. Como afirma Jonathan Katz en su libro “El gran camión que pasó de largo: como el mundo llegó para salvar Haití y dejó atrás un desastre”, “el legado de la respuesta internacional ha sido un sentimiento de traición” (Katz, J., 2013).

El fracaso de la ayuda y el proceso de la reconstrucción en Haití no es algo fácil de ignorar. Lo encuentras no sólo en informes y análisis de expertos, ONG y periodistas, sino que se palpa en el día a día de Haití. Desde la falta de confianza hacia el extranjero (blan) hasta los graffitis que adornan las paredes de la capital, todo ello habla de ese sentimiento de traición y abandono. El propio representante de la Organización de Estados Americanos (OEA), el brasileño Ricardo Seitenfus, dijo en diciembre de 2010 en una entrevista al periódico suizo Le Temps que “Si hay prueba del fracaso de la ayuda internacional, ésta es Haití, el país se ha convertido en la meca de dicho fracaso”[3], refiriéndose no tan sólo al post-terremoto, sino a los años de ayuda internacional que lo precedieron. Acusó a las ONG de convertir Haití en “un laboratorio de experimentación humanitaria”. De hecho, entre 1998 y 2008, los países donantes destinaron a Haití más de 4.800 millones de dólares en ayuda. “Por cápita, Haití recibía más del doble de la media mundial, y mucho más que algunos países de África Sub-sahariana como Sierra Leona o Somalia” (Katz, J. 2013).

En demasiadas ocasiones se ha achacado a lo extraordinario del terremoto y sus consecuencias en Haití para exculpar a los actores implicados en las tareas de emergencia y reconstrucción. Pero tal y como afirma Beverly Bell, “algo de caos y corrupción son previsibles después de una crisis mastodóntica. Pero en Haití, la ayuda para el desastre se convirtió en un desastre de ayuda” (Bell, B., 2013).

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Comunidad internacional vs autoridades locales

El Estado haitiano fue gravemente afectado por el terremoto. No sólo se perdieron el 60% de los edificios administrativos (28 de los 29 edificios ministeriales fueron dañados o completamente destruidos tras el terremoto), sino que en la capital el 25 % de los funcionarios murieron en el terremoto. El Estado, o más bien el gobierno, fue el gran ausente durante las primeras semanas e incluso meses después del terremoto.

Una ausencia que no se debe tan sólo al impacto del terremoto, si no a un proceso de achicamiento de lo público y del papel del Estado Haitiano derivado de años de políticas neoliberales y la estrategia de muchos donantes de priorizar la ayuda a través de ONG y no de las administraciones públicas. Un proceso de debilitamiento que se agudiza día a día a partir de un círculo vicioso por el cual “la ayuda no se canaliza a través el gobierno porque este es débil [y corrupto, poco transparente e ineficiente] y el gobierno se debilita aún más por la falta de apoyos” (Schuller, M., 2013).

El peso de la ayuda internacional en la economía haitiana ha ido incrementándose exponencialmente en la última década.  La Ayuda Oficial al Desarrollo (la que sale de donantes públicos, bilaterales y multilaterales) ha pasado del 7,99% en 2004 al 16,97% en 2009, llegando al máximo de 46,12% en 2010 a causa del terremoto, y descendiendo de nuevo hasta el 22,63% en 2011 y 16,02% en 2012.  Como sabemos, esa ayuda se canaliza principalmente a través de ONG y contratistas privados, pero la pequeña parte que va a apoyo presupuestario constituye una aportación vital para el Estado haitiano. Sin embargo, esa aportación ha sufrido de una volatilidad constante, a causa de los numerosos bloqueos a la ayuda a Haití a lo largo de su historia reciente, así como la poca estabilidad en las prioridades de los donantes. “La volatilidad de la ayuda oficial extranjera al gobierno haitiano ha perjudicado el ya de por si débil sector público (…). Esta impredictibilidad complica aún más la habilidad del gobierno haitiano para crear planes a largo plazo de recuperación y progreso económico”.

Desde el fin del Duveliarismo, en 1986, se ha embargado la ayuda oficial hacia las instituciones haitianas en cuatro ocasiones[4] . ONG y contratistas privados seguían recibiendo recursos mientras el flujo hacia las autoridades se cortaba por razones políticas. Uno de los indicadores para medir esa volatilidad es el Apoyo Presupuestario. Según los datos de la OCDE ese apoyo presupuestario pasó de 61 millones de dólares en 2005 a 138 millones en 2009, hasta los casi 250 millones en 2010, y ha descendido a 38 millones en 2011 y 23 millones en 2012.

Año
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total AOD
425,59
581,6
701,59
912,06
1119,66
3064,84
1710,11
1275,19
Apoyo Presupuestario
61,00
54,14
74,37
94,61
138,42
249,44
37,96
22,58
%
14,33%
9,31%
10,60%
10,37%
12,36%
8,14%
2,22%
1,77%

Fuente. OCDE Stats. 2014 http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=CRS1

El análisis realizado desde el Center for Global Development[5] sobre la evolución de la ayuda antes y después del terremoto achaca a esa volatilidad una de las causas de la debilidad del Estado haitiano y sus políticas de desarrollo:

“La extrema volatilidad en los niveles de asistencia extranjera ha socavado el desarrollo humano y económico en Haití. Cualquier mejora en progreso social – incremento de matriculación escolar, mayores ratios de vacunación o reforma judicial – durante los años en los que Haití recibió ayuda fueron compensados por reducciones en los años en los que el país fué sujeto a embargos de ayuda. La reducción de la pobreza ha sido siempre un objetivo secundario en la ayuda internacional; la asistencia se ha utilizado primariamente como un premio o un castigo para influenciar la política haitiana. Los flujos más consistentes de ayuda se han dado con propósitos humanitarios, pero esta financiación ha sido para proyectos de emergencia a corto plazo – proyectos que en algunos casos han socavado el desarrollo a largo plazo”.

En éste contexto, la ausencia de Estado en el momento del post-terremoto fue de alguna forma utilizada por donantes y agencias de cooperación para prescindir de las autoridades haitianas no sólo en la emergencia sinó también en el proceso de reconstrucción. Mientras que en la Conferencia de donantes de Nueva York se acordó fortalecer el liderazgo del gobierno haitiano, lo cierto es que sólo el 1% de la ayuda de emergencia, y el 16% de la ayuda a la reconstrucción ha sido canalizada a través de las administraciones haitianas. La mayor parte de los recursos se canalizaron a través de intermediarios, principalmente ONGs internacionales y contratistas privados.

A tres meses del terremoto tuvo lugar en la sede de Naciones Unidas en Nueva York la “Conferencia Internacional de Donantes para un nuevo futuro para Haití” (31 de marzo de 2010), en la que 150 países e instituciones internacionales se reunieron para diseñar conjuntamente la reconstrucción de Haití. En esta reunión el Gobierno haitiano, a través del presidente Préval, presentó el “Plan de Acción para la Recuperación y el Desarrollo Nacional”[6]. La sociedad civil haitiana denunció ya entonces que no había sido consultada ni informada del Plan, ni obviamente invitada a la Conferencia de Donantes. De la Conferencia salió el compromiso de los donantes (medio centenar de países) de aceptar este plan como hoja de ruta para los siguientes 3 años y se creó la Comisión Interina para la Reconstrucción de Haití (CIRH), presidida conjuntamente por el primer ministro haitiano Jean Max Bellerive y el ex presidente estadounidense Bill Clinton. La CIRH estaba compuesta por aquellos donantes que superaron los 100 millones de dólares de donación (Estados Unidos a la cabeza, más algunos países de la Unión Europea como España o Francia, Brasil, Venezuela, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y el FMI), así como por una docena de representantes Haitianos.

Desde un inicio, la CIRH fue acusada de hacerse con las riendas del país y cómo responsable del lento ritmo e ineficiencia en el desembolso y ejecución de la ayuda para la reconstrucción. Además, para su puesta en marcha de decretó una ley por la que la CIRH tenia poder de decisión por delante del Parlamento Haitiano en cuanto al destino de las ayudas a la reconstrucción. Dicho poder de decisión estaba fundamentalmente en manos de los donantes.

Ya en diciembre de 2010 los 12 miembros haitianos de la CIRH denunciaron su falta de poder de decisión y falta de información relevante. “A pesar de nuestro papel en la estructura de gobernanza de la institución, no hemos recibido hasta ahora seguimiento de las actividades del CIRH. En general el contacto se establece un dia antes de las reuniones de Junta. Los miembros haitianos de la Junta no tienen tiempo de leer, analizar ni comprender, ni mucho menos responder inteligentemente a los proyectos presentados en el último minuto, a pesar de las quejas expresadas y promesas realizadas al respecto”[7].

La CIRH nació con fecha de caducidad, un mandato de 18 meses. En octubre de 2011, el presidente haitiano Martelly tenía intención de solicitar una prórroga de un año de mandato, pero el Parlamento y Senado haitiano, en un consenso sin precedentes, no apoyaron esa petición, dando punto final a la corta y controvertida vida de la CIRH. “Seamos claros, la CIRH no fue concebida como una estructura destinada a ayudar Haití o los haitianos, sino a los donantes, a los que le permite canalizar los contratos de los proyectos a las multinacionales y las ONG” declaraba un consultor de la CIRH[8]. Las denuncias hacia el papel de la CIRH se concentran en su falta de eficiencia, su inexistente conexión con la población y sociedad civil haitiana, o sus necesidades reales, la débil participación de las autoridades haitianas, y el hecho de estar al servicio de los intereses económicos y comerciales de los donantes.

La carrera por el oro [de los contratos de la reconstrucción]

El embajador de Estados Unidos para Haití, tan sólo un mes después del terremoto, exhortaba a las empresas norteamericanas a aprovechar la oportunidad de negocio que la reconstrucción en Haití podía suponer, bajo el titular de “la carrera por el oro ha empezado!”. El mensaje, enviado el 1 de febrero en un cable hecho publico por Wikileaks, informaba que las empresas americanas empezaban a situarse: “Mientras Haití se desentierra del terremoto, diferentes empresas se mueven para vender sus conceptos, productos y servicios”[9].

No se equivocaba. Según informa el Centro de Investigaciones Económicas y Políticas (CERP), en 2012 tan sólo el 5.4% de los gastos de USAID (la agencia de cooperación bilateral de Estados Unidos) en Haití fue a empresas u organizaciones locales (11.3 millones de dólares, de un total de 445.7 millones de dólares). La cifra descendió hasta el 2% (4 millones de dólares) en 2013. A nivel global le gasto local de USAiD pasó del 14.3% en 2012 al 17.9% en 2013, mientras en Haití la tendencia era la contraria[10]. En 2010 y 2011 la cifra es aún más exigua, con un 0.05% y un 0.07% de los contratos a empresas Haitianas respectivamente.

La Unión Europea sigue un patrón similar, pues un análisis de los contratos de la Comisión Europea a través de EuropeAid en Haití, entre 2010 y 2011, muestra que el 76,7% del valor de los contratos concedidos fue atribuido a empresas europeas.

En total, entre 2010 y 2012 el 84% de los fondos públicos para la reconstrucción fueron gestionados fuera de la administración pública haitiana[11]. De hecho, si nos fijamos en la ayuda de emergencia desembolsada entre enero de 2010 y marzo de 2011, tan sólo el 1% fue canalizada a través del gobierno haitiano. La Cruz Roja por si sóla gestionó el 5% de esta ayuda. Un 6% de la ayuda fue proporcionada a diferentes recipientes “en especies” (in-kind). El 26% de canalizó a través de otras ONG y contratistas privados, el 28% a través de agencias de Naciones Unidas o a través de ONG para proyectos de Naciones Unidas. Y finalmente un 34% se gestionó directamente a través de las entidades civiles o militares de los donantes[12].

El estudio realizado por el Center for Global Development[13] sobre la ayuda de empergencia de Estados Unidos revela que la mayor parte de los recursos se concentraron en pocas manos. En concreto el Departamento de Defensa de Estados Unidos recibió la mayor parte del pastel de los fondos. World Vision o la Cruz Roja fueron las principales ONG. Mientras entre las empresas contratistas destaca Chemonics, una de las principales contratistas USAID en todo el mundo. Chemonics, que ha ha recibido numerosas denuncias por inclumplir con los proyectos que ejecuta, es la mayor de un grupo de 10 empresas que el Haiti Relief and Reconstruction Watch (HRRW) situa “dentro del Beltway” (empresas con sede en Washington DC, Maryland y Virginia) que concentran el 75% de los contratos de USAID[14].

La ayuda desde la Unión Europea o los países europeos no ha sido objeto de tantos análisis como el caso de Estados Unidos. Sin embargo, la propia Corte Europea de Auditores ha revisado recientemente los proyectos de reconstrucción financiados desde la Comisión Europea en Haití. El propio estudio concluye que “los programas no fueron implementados de forma suficientemente efectiva”. La crítica se centra en retrasos y desviación respecto a los objetivos, pero sobretodo a la insuficiente vinculación entre “emergencia, reconstrucción y desarrollo”. “ECHO [Organización Humanitaria de la Unión Europea] y EuropeAid [Agencia de Desarrollo Europea] no tuvieron una estrategia común clara para optimizar sinergias y una smooth transición entre sus acciones”. A pesar de la autocrítica, la Corte de Auditores apunta a “la débil administración nacional y el insuficiente compromiso del gobierno para reformar” como “retos significativos para una reconstrucción y la creación de condiciones para el desarrollo sostenible”[15].

Una de las estrategias de ayuda de emergencia más cuestionadas, en Haití y en otras situaciones similares, es el uso de ayuda militar. Inmediatamente después del terremoto, Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá o Brasil desplegaron aproximadamente más de 30.000 efectivos para apoyar en las tareas de emergencia. El ejército de Estados Unidos con 13.000, la Unión Europea con 6.000. Canadá con 2.000 o Brasil con otros 2.000, se sumaron a los 9.000 soldados que ya formaban parte de la MINUSTAH. Una masiva presencia militar que en aquél momento muchas denunciaron como descoordinada, con decisiones unilaterales de diferentes países y sin una misión definida o clara. Estados Unidos asumió un papel de liderazgo, tomando el control de aeropuerto y puerto, para muchos entorpeciendo las tareas de ayuda de las ONG y agencias humanitarias, decidiendo quién y cuando podía aterrizar en Port au Prince. Médicos sin Fronteras (MSF) denunció el desvío de aviones de la organización con material de emergencia por parte del ejército de Estados Unidos, en los días posteriores al terremoto, por priorizar la llegada de efectivos de dicho ejército así como la salida de nacionales estadounidenses. MSF criticó también la falta de coordinación entre el ejército estadounidense y las agencias de Naciones Unidas[16].

La consecuencia de todo ello es que los fondos tanto de emergencia como de reconstrucción fueron destinados a prioridades alejadas de las marcadas por el gobierno haitiano. El propio análisis del gobierno de Haití sobre la eficacia de la ayuda mostraba en marzo de 2013 que “los porcentajes de distribución de los fondos por sectores varia entre -100% (protección social) y +450% (transporte) respecto a las necesidades fijadas [por el gobierno]” (CAED, 2013). Y la sensación de que las organizaciones sociales haitianas han sido también ignoradas en el proceso de emergencia y reconstrucción es generalizada.

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[1] Oficina del Enviado Especial para Haiti (2012) International Assistance to Haiti. Key Facts as of December 2012. http://www.lessonsfromhaiti.org/download/International_Assistance/1-overall-key-facts.pdf

[2] Finantial Tracking System – UNOCHA http://fts.unocha.org/pageloader.aspx?page=emerg-emergencyDetails&appealID=1008

[3] http://www.letemps.ch/Page/Uuid/2a1b8ad0-0bb8-11e0-91f4-4e4896afb502/Haïti_est_la_preuve_de_léchec_de_laide_internationale

[4] Reagan en 1987 a causa de la violencia electoral; Bush padre en 1991 tras el golpe de estado contra Aristide; Banco Mundial y BID en 1998 a la espera de la adopció de ciertas medidas neoliberales; y Clinton y organismos multilaterales en 2000 ante las denuncias de fraude electoral.

[5] Vijaya Ramachandran and Julie Walz. 2012. “Haiti: Where Has All the Money Gone?” CGD Policy Paper 004. Washington, D.C.: Center for Global Development. http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1426185

[6] Gouvernement de la Republique d’Haiti (2010) Plan d’action pour le relèvement et le développement national d’Haïti. Marzo 2010 http://whc.unesco.org/document/106590

[7] Protest Letter of Haitian Members of Interim Haiti Reconstruction Commission, 14 de diciembre de 2010 http://www.canadahaitiaction.ca/content/protest-letter-haitian-members-interim-haiti-reconstruction-commission

[8] Haiti Support Group (2012) Déconstruction de la Reconstruction de la CIRH Un Incroyable Fiasco http://ijdh.org/wordpress/wp-content/uploads/2012/01/haiti_69_French_3rd.pdf

[9] Embajada Estados Unidos en Port au Prince (2010) Cable 10PORTAUPRINCE110, TFHA01, publicado por Wikileaks http://wikileaks.org/cable/2010/02/10PORTAUPRINCE110.html

[10] CERP (2014) US Congress Passes Aid Accountability Legislation as Local Procurement Falls in Haiti

[11] Observatoire des Politiques Publiques et de la Cooperation Internationale (2013) Un aperçu Général de l’aide au développement pour Haiti. Bulletin 3. Port au Prince, Enero 2013

[12] Paul Farmer (2011) Has Aid Changed? Oficina del Enviado Especial de Naciones Unidas en Haiti http://www.lessonsfromhaiti.org/download/Report_Center/has_aid_changed_en.pdf

[13] Vijaya Ramachandran and Julie Walz. 2012. “Haiti: Where Has All the Money Gone?” CGD Policy Paper 004. Washington, D.C.: Center for Global Development. http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1426185

[14] Jake Johnston (2012) The Development-Industrial Complex in Haiti. 19 October 2012. Haiti Relief and Reconstruction Watch, Center for Economic and Political Research. http://www.cepr.net/index.php/blogs/relief-and-reconstruction-watch/the-development-industrial-complex-in-haiti

[15] Special Report n° 13/2014: EU support for rehabilitation following the earthquake in Haiti http://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=28102

[16] “Haiti aid agencies warn: chaotic and confusing relief effort is costing lives” The Guardian, 18 de enero de 2010 http://www.theguardian.com/world/2010/jan/18/haiti-aid-distribution-confusion-warning

“‘There’s No War Here’: Haiti’s Crisis, From Disaster Site To Military Zone?” ColorLines – News for Action. 18 de enero de 2010 http://colorlines.com/archives/2010/01/ theres_no_war_here_haiti_moving_from_disaster_site_to_military_zone.html

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